作者：張志剛，香港一國兩制研究中心總裁、全國政協委員。

過去美國較少以價值觀相關議題作談判籌碼，今次行政命令內容的變動雖然輕微，但卻代表美方「有所要求」，雙方可以開啟「討價還價」的往來關係。

美國政府於周前確認不再延續時任總統特朗普於2020年7月簽署的《香港正常化總統行政命令》（The President’s Executive Order on Hong Kong Normalization，即第 13936 號行政命令）中，涉港「國家緊急狀態」的部分。

當消息宣布時，坊間有報導認為是取消了整個行政命令，之後證實說法不確。

根據《新華網》7月17日的報導，「有記者問：關注到截至目前，美國未再延續7月14日到期的《香港正常化總統行政令》（第13936號）中的涉港國家緊急狀態，這是否意味著涉港行政令已經終止？中方對此有何評論？發言人說，中方注意到有關情況。在中美馬德里經貿磋商中，美方就有關涉港、投資等問題作出承諾。近期，美方已向中方確認，第13936號行政令中的涉港國家緊急狀態今年到期後不再延續，該行政令將終止。」

報導中最後一句其實寫得很清楚：第13936號行政令中的涉港國家緊急狀態今年到期後不再延續，該行政令將終止。該行政命令是指前述的「國家緊急狀態」部分。

第13936號行政命令主要由兩部分組成，分別引用兩條美國法案賦予總統的權力。

首先是引用《香港自治法案》（Hong Kong Autonomy Act），將美國在1992年通過的《美國—香港政策法》（United States-Hong Kong Policy Act）中給予香港有別於中國大陸的經濟待遇取消，這些待遇主要包括貿易出口和經濟管制。

而該行政命令的第二部分，是引用在1977年通過的《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Power Act，IEEPA），該法授權美國總統在宣布國家緊急狀態，以應付海外的異常或特殊威脅時，可以廣泛管制國際商業、凍結資產及實施經濟制裁。

在2020年8月，美國以國家緊急狀態為由，宣布制裁11名中央和香港官員，之後在2020年11月、2020年12月、2021年1月、2021年7月和2025年3月，先後一共6輪，共制裁48名中央和香港官員。

在今年7月中宣布不再延續的「涉港國家緊急狀態」，就是第13936號行政命令的第二部分。

其變動就是美方不再引用1977年的《國際緊急經濟權力法》，以國家緊急狀態為由去制裁中央和特區官員，但就繼續引用《香港自治法案》去延續制裁。

但在延續制裁的同時，名單人數由原來的48人縮減為39人，共有9人被剔除。至於第13936號行政命令另一主體部分，即取消香港有別於內地的特殊待遇，則維持現狀，並無改變。

對於今次變動，究竟帶來哪些重要訊息？首先，在過去6年來，美國對香港的制裁人數一直在增加，今次是首度減少。

而被剔除的9人之中，除4名官員已經退休、離職或調任之外，有4名是直接負責維護國家安全工作，而董經緯更是國安公署署長，律政司司長林定國也是國安委成員，負責相關的檢控工作，將兩人在制裁名單中剔除，是具有特別的象徵意義。

雖然仍有39名中央及特區官員被制裁，但制裁類別有所不同。

首先是指稱香港對美國威脅而構成緊急狀態而制裁，這個指控遠比日前運用的《香港自治法案》嚴重，認為香港這個商業城市可以對美國構成緊急狀態，是嚴重誇張失實、全無理據。

而原本全部制裁名單是屬於《特別指定國民和被封鎖人員名單》（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List），目前已經被轉移至以《香港自治法案》為法律基礎的《非特別指定國民制裁列表式制裁名單》（Non-SDN Menu-Based Sanctions List）。

一般而言，前者屬於無區別性，一刀切的全面制裁，情況遠比後者選擇性條目制裁嚴重得多。

前者多是針對恐怖組織首腦、大毒梟、跨國犯罪集團核心成員等。

從實際操作而言，絕大部分金融機構，見到SDN就會自動攔截，但如果看到的是NS-MBS，就會逐條項目查閱。

簡而言之，NS-MBS的制裁，無論在觀感上還是操作上，都比SDN寬鬆，尤其是非全面封鎖，特定制裁的條目也見彈性，較容易調整。

從制裁後果而言，今次調整可能實際影響不大，但形式上和政治姿態上，則肯定是有所改善。

由始至終，這種基於政治理由的單方面制裁，完全是政治施壓，尤其是以誇張失實，認為香港對美國構成國家緊急狀態的指控，更屬無中生有。

用這些單方面制裁完全是為了達到某些政治目的。

今次美國終止行政命令的某些部分，雖然實際效果有限，但釋放出「願意合作」的訊息非常強烈。

經廣泛報導，中美官員去年在馬德里會面時，中方強烈要求美方全面撤銷第13936號行政命令。美方雖然沒有全盤接受，但也算部分回應。

美國的外交政策一直在理想主義和現實主義中反覆，但無論由哪一主義主導，中國都逃避不了成為打擊對象。但兩害相衡，面對現實主義還有較大的迴旋餘地。

特朗普政府是傾向現實主義，過去美國較少以價值觀相關議題作談判籌碼，今次行政命令內容的變動雖然輕微，但卻代表美方「有所要求」，雙方可以開啟「討價還價」的往來關係。

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